Научные материалы для подготовки к 4 занятию по дисциплине "Проблемы гражданского судопроизводства"

 Защита будет проходить дистанционно в режиме онлайн конференции на базе платформы ZOOM.

Научные материалы для подготовки к 4 занятию по дисциплине "Проблемы гражданского судопроизводства"

марта 01, 2020

Участники гражданского процесса: проблемные вопросы
1. Состав участвующих в деле лиц. Процессуальные истцы;
2. Участие прокурора в гражданском процессе: тенденции развития законодательства и судебной практики;
3. Участие государственных органов в гражданском процессе: проблемные вопросы;
4. Проблемы оказания юридической помощи по гражданским делам.

Подготовить доклады по вопросам темы

Нормативно- правовые акты: 

1. ГПК РФ
2. АПК РФ
3. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г. № 268-ФЗ)
4. О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ ( в ред. от 21 июля 2014 г. № 271-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 48 ст. 6725.
5. О прокуратуре РФ: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1
6. Приказ Генпрокуратуры России от 10.07.2017 N 475
"Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве"

                           
Информацию о механизме оказания бесплатной юридической помощи в республике Дагестан см. на сайте Адвокатской палаты Республики Дагестан

http://advokatrd.ru/lawyers/docscouncil/regulationsontheprocedureforprovidingfreelegalassistance.html

http://advokatrd.ru/lawyers/laws/docs_105.html

Научные материалы по вопросу №2:

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ДЕЛ ПО ИСКАМ

(ЗАЯВЛЕНИЯМ), НАПРАВЛЕННЫМ НА ЗАЩИТУ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА

Ю.В. МАЛЫШЕВА

    Малышева Ю.В., начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
   Управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации ежеквартально анализируется работа прокуроров в рассмотрении судами гражданских, арбитражных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства при использовании федерального имущества.
       В соответствии с пунктом 8 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" надзор за исполнением законодательства в области использования и распоряжения государственной собственностью является одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратур. Несмотря на это, общее количество дел обозначенной категории, рассмотренных в 2013 г. судами с участием прокурора, является недопустимо малым: судами общей юрисдикции рассмотрено всего 283 дела по искам (заявлениям) прокуроров, направленных на защиту государственного имущества. В среднем - 3,4 дела на каждый субъект Российской Федерации за год. И лишь 79 дел - арбитражными судами (менее одного дела на каждый субъект Российской Федерации за год).
   Приведенные данные отнюдь, на наш взгляд, не свидетельствуют об отсутствии нарушений закона в указанной сфере правоотношений.
    Защитить государственные интересы в полной мере по-прежнему прокурору препятствует отсутствие у него полномочий на обращение в суд с иском о признании права собственности Российской Федерации на спорное имущество, об истребовании государственного имущества из чужого незаконного владения, о взыскании неосновательного обогащения в результате неправомерного использования государственного имущества, о взыскании денежных средств в бюджет. Многочисленные попытки Генеральной прокуратуры Российской Федерации законодательно расширить полномочия прокурора до настоящего времени остаются безрезультатными.
    Еще более сложным стало положение в связи с принятием Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", в пункте 9 которого дано разъяснение о том, что применительно к ст. 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.
  На практике при реализации приведенных разъяснений прокуроры столкнулись с проблемой совпадения ответчика и истца в одном лице - уполномоченном органе, действующем от имени публично-правового образования, поскольку, как правило, именно этот орган совершает незаконные сделки, которые прокурор в дальнейшем оспаривает в суде.
    Кроме того, в соответствии с пунктом 4 названного Постановления при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки.
   Арбитражный суд оставляет заявление прокурора без рассмотрения применительно к п. 5 ч. 1 ст. 148 АПК РФ, если установит, что оспариваемой сделкой не нарушаются публичные интересы, на которые указывает прокурор в своем обращении.

     Нередко судьи рассматривают разъяснения, приведенные в абзаце втором данного пункта, в отрыве от его абзаца первого, в связи с чем неправомерно обязывают прокуроров при обращении в арбитражный суд по делам, перечисленным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы, не только при оспаривании договора, в котором содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, а при предъявлении иска по любой сделке.
      Не всегда по заявлениям прокуроров правонарушителей удается привлечь к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (использование находящихся в федеральной собственности объектов нежилого фонда без надлежащим образом оформленных документов), поскольку нередко в результате злоупотребления процессуальными правами лицом, привлекаемым к административной ответственности, на момент рассмотрения судом дела по существу истекает установленный законодателем в ст. 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности.

    Указанные обстоятельства послужили основанием для разработки управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе ГП РФ законопроекта о внесении изменений в КоАП РФ, предусматривающих увеличение сроков давности привлечения к административной ответственности до шести месяцев.
         В истекшем году благодаря усилиям управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе ГП РФ удалось кардинально изменить практику арбитражных судов по взысканию с органов прокуратуры судебных расходов, что также негативным образом сказывалось на решениях прокуроров о наличии либо отсутствии оснований для обращения с иском в суд.
         Все вышеперечисленные проблемные моменты, по нашему мнению, стали причиной того, что во многих докладных записках прокурорами субъектов Российской Федерации указано на отсутствие в анализируемом периоде дел, направленных на защиту государственного имущества, рассмотренных судами с их участием.

    Однако не все прокуроры занимали пассивную позицию, а пытались находить новые направления своей деятельности, реагируя на выявленные нарушения исками, которые ранее в суды не направлялись.
  Так, прокурорами оспаривались притворные сделки с земельными участками, предоставленными для огородничества, а в дальнейшем использованными под индивидуальное жилищное строительство (Московская область), с земельными участками, относящимися к землям лесного фонда, которые в обход законодательства предоставлялись под индивидуальное жилищное строительство без торгов (Ивановская область), и другие.
     Большой практический интерес представляет арбитражное дело по иску и.о. прокурора Кировской области в интересах Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации и в интересах Кировской области в лице Правительства Кировской области к Департаменту лесного хозяйства Кировской области и обществу с ограниченной ответственностью "Кедр" о признании недействительным дополнительного соглашения к договору аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в соответствии с которым была снижена цена договора, заключенного на торгах.

     Суды первой и апелляционной инстанций прокурору в иске отказали, суд кассационной инстанции требования прокурора удовлетворил. По заявлению ответчика дело было передано в Президиум ВАС РФ в связи с отсутствием единообразия в судебной практике по данному вопросу.

       Благодаря проявленной в данном процессе прокурором принципиальности и настойчивости (все остальные участники процесса, включая представителей уполномоченных органов, действующих в интересах публично-правовых образований, возражали против удовлетворения иска прокурора), Постановлением Президиума ВАС РФ от 17 декабря 2013 г. постановление суда кассационной инстанции оставлено в силе.

     Учитывая то обстоятельство, что значительное число регионов страны также заняты землями лесного фонда, и ситуация, аналогичная сложившейся в Кировской области, возможна также во многих из них, по мере опубликования Постановления Президиума ВАС РФ по данному делу управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации запланировано направление прокурорам субъектов РФ информационного письма.

   Обстоятельства указанного дела также дают основания для мониторинга законодательства на предмет возможности заключения дополнительных соглашений, предусматривающих снижение цены (в случаях, когда победителем торгов признавалось лицо, предложившее наивысшую цену) либо повышение цены (в случаях, когда победителем торгов признавалось лицо, предложившее наименьшую цену) по любым другим договорам, в том числе государственным и муниципальным контрактам.
    С учетом изложенного полагаем, что прокурорам следует более активно использовать предоставленные им полномочия по защите государственного имущества путем обращения с иском (заявлением) в суд, используя все предоставленные законом процессуальные возможности для вынесения решения в пользу государства.

О неопределенном круге лиц в гражданском процессе 

Александр Маркович ЭРДЕЛЕВСКИЙ доктор юридических наук, профессор
    Так, согласно ч. 2 ст. 4 ГПК РФ, в случаях, предусмотренных этим Кодексом и други­ми федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявле­нию лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интере­сов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образований.
   В ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, посвященной уча­стию в деле прокурора, устанавливается, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и за­конных интересов, в частности, неопреде­ленного круга лиц. При этом, как следует из ч. 3 ст. 3919 ГПК РФ, законные интересы неопределенного круга лиц представляют собой разновидность публичных интере­сов. Часть 3 ст. 131 ГПК РФ конкретизиру­ет требования, предъявляемые к содержа­нию искового заявления, предъявляемого прокурором в защиту прав, свобод и за­конных интересов неопределенного круга лиц. Между тем легального определения по­нятия «неопределенный круг лиц» в рос­сийском законодательстве не содержится, что вызывает существенные затруднения в правоприменительной практике. В по­рядке судебного толкования в Обзоре су­дебной практики Верховного Суда Рос­сийской Федерации за первый квартал 2004 года (далее - Обзор) разъясняется, что «под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который не­возможно индивидуализировать (опреде­лить), привлечь в процесс в качестве ист­цов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела»[I]. Однако та­кое определение представляется не вполне удачным, в частности, потому, что в нем содержатся правовая и языковая неточ­ности.
   Правовая неточность состоит в том, что ГПК РФ не предусматривает возможности привлечения к участию в деле в качестве истцов ни, как выразился Верховный Суд Российской Федерации, «круга лиц», ни отдельных лиц. Привлечены в качестве участвующих в деле лиц могут быть лишь соответчики (абз. 2 ч. 3 ст. 40), а также тре­тьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора (ч. 1 ст. 43).
   В связи с отмеченной правовой неточ­ностью не имеет существенного значения упоминавшаяся выше языковая неточ­ность, но тем не менее представляется це­лесообразным обратить на нее внимание. Она заключается в том, что Верховный Суд Российской Федерации, конечно, хо­тел сказать не «.такой круг лиц, который (здесь и далее выделено мною. - А.Э.) не­возможно индивидуализировать (опреде­лить), привлечь в процесс в качестве ист­цов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них...», а «...круг таких лиц, которых невозможно индивидуализировать (опре­делить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В административной практике также было сделано предложение по вопросу о понятии «неопределенный круг лиц» при­менительно к законодательству о рекламе.

     В ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о ре­кламе) под неопределенным кругом лиц понимаются те лица, которые не могут быть заранее определены в качестве по­лучателя рекламной информации и кон­кретной стороны правоотношения, воз­никающего по поводу реализации объекта рекламирования.
    Далее в письме указывается, что такой признак рекламной информации, как предназначенность ее для неопределенно­го круга лиц, означает отсутствие в рекла­ме указания о неком лице или лицах, для которых реклама создана и на восприятие которых реклама направлена. В качестве примера распространения информации о лице, товаре, услуге среди неопределенно­го круга лиц в письме приводится распро­странение сувенирной продукции с лого­типом организации в качестве подарков, поскольку, как там поясняется, заранее невозможно определить всех лиц, до кото­рых такая информация будет доведена.
     Собственно говоря, то понятие неопре­деленного круга лиц, о котором идет речь в письме и Законе о рекламе, совпадает с понятием неопределенного круга лиц в смысле п. 1 ст. 437 Гражданского кодекса Российской Федерации, где предусматри­вается, что реклама и иные предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, рассматриваются как приглашение делать оферты, если иное прямо не указа­но в предложении.
   Конечно, понятия неопределенного кру­га лиц в смысле гражданско-процессуаль­ного и гражданского права - это принци­пиально разные понятия. В первом случае это лица, в защиту интересов которых производится обращение в суд, а во вто­ром - лица, к которым адресовано обра­щение (предложение о заключении дого­вора). Однако сопоставление сделанных в Обзоре и письме разъяснений показывает, что общим в них является представление о неопределенном круге лиц как о некой множественности субъектов, индивиду­ально-определенный состав которой не­возможно определить заранее. Индиви­дуально-определенным может считаться лишь поименный состав такой множе­ственности, поскольку, согласно общему правилу п. 1 ст. 19 ГК РФ, гражданин при­обретает и осуществляет права и обязан­ности под своим именем.
    Примеры отдельных видов исков в за­щиту прав и законных интересов неопре­деленного круга лиц можно найти в зако­нах, которые предоставляют ряду органов право предъявлять такие иски. Так, ст. 46 Закона Российской Феде­рации от 07.02.1992 «О защите прав по­требителей» управомочивает орган госу­дарственного надзора, органы местного самоуправления, общественные объеди­нения потребителей предъявлять иски о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или упол­номоченного индивидуального пред­принимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей; со­гласно п. 5 ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» уполномоченный орган по за­щите прав субъектов персональных дан­ных (Роскомнадзор) вправе обращаться в суд с исковыми заявлениями в защиту прав субъектов персональных данных, в том числе в защиту прав неопределенного круга таких субъектов; в соответствии с п. 6 ст. 63 Федерального закона от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» компенсационный фонд вправе предъяв­лять иски о защите прав и законных инте­ресов неопределенного круга инвесторов- физических лиц; ст. 19 Федерального закона от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» предоставляет федеральному компенсационному фон­ду право на предъявление исков о защи­те прав и законных интересов неопреде­ленного круга инвесторов - физических лиц; несомненно, защиту интересов не­определенного круга лиц предполагает подп. 2 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпиде­миологическом благополучии населения», который наделяет главных государствен­ных санитарных врачей и их заместите­лей полномочием предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в за­щиту любых прав, свобод и законных ин­тересов неопределенного круга лиц любо­го вида, включая названные. Как указывалось выше, отсутствие ле­гального определения понятия «неопре­деленный круг лиц» вызывает существен­ные затруднения в правоприменительной практике. Так, определением судьи район­ного суда прокурору того же района было отказано в принятии искового заявления. В судебном определении указывалось, что иск к администрации муниципального района фактически предъявлен проку­рором в интересах одной из школ этого района, а согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ про­курор не наделен правом обращаться в суд в защиту интересов юридических лиц. Как пояснялось в определении, поскольку численность школьников и дошкольни­ков образовательного учреждения строго определена, предъявленный иск затраги­вает интересы не неопределенного круга лиц, а лишь интересы юридического лица.
      Однако в результате рассмотрения пред­ставления прокурора областной суд не согласился с выводом судьи районного суда о том, что заявление не относится к категории заявлений, направленных в за­щиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Областной суд, отменяя определение судьи районно­го суда, указал, что заявление прокурора предъявлено в интересах неопределенного круга лиц, поскольку его требования на­правлены, прежде всего, на профилактику безопасного пребывания людей в общеоб­разовательном учреждении и заявлены в интересах не только несовершеннолетних, преподавателей, но и посетителей школы, круг которых определить невозможно.
     В другом деле судья районного суда, от­казывая прокурору в принятии искового заявления, исходил из того, что это обра­щение не относится к категории заявле­ний, направленных в защиту прав, свобод, законных интересов неопределенного кру­га лиц. Судья счел, что численность школь­ников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, не явля­ется неопределенным и число других лиц, посещающих школу, а права, свободы и интересы несовершеннолетних защища­ют их родители (законные представители), которые могут принимать меры к пред­упреждению нарушений прав ребенка, требовать восстановления нарушенного права ребенка и выступать от имени несо­вершеннолетних в суде. Однако областной суд не поддержал районный суд, сочтя до­вод прокурора о том, что иск предъявлен в интересах неопределенного круга лиц, обоснованным, поскольку заявленные в нем требования направлены прежде всего на защиту безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении[II]однако их мотивировка представляется не вполне точной. В пер­вую очередь следовало принять во внима­ние, что школа является образовательной организацией, которая по характеру своей деятельности обязана оказывать образо­вательные услуги каждому, кто обратится к ней с соблюдением установленного нор­мативными актами порядка. Предельная общая численность обучающихся в кон­кретной образовательной организации не предопределяет ни действительную об­щую численность таких обучающихся, ни их персональный состав. Оба эти элемен­та могут измениться в любой произволь­но взятый момент времени в результате поступления обучающегося в образова­тельную организацию или отчисления из нее. Поэтому иск в защиту прав и закон­ных интересов обучающихся в конкрет­ной образовательной организации всегда представляет собой иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

    Изложенное позволяет предложить сле­дующее определение понятия «неопре­деленный круг лиц» в целях применения ст. 4, 45–47, 131 ГПК РФ: под неопреде­ленным кругом лиц в указанных нормах следует понимать такую множественность участников соответствующих материаль­ных правоотношений, в которой невоз­можно заранее предвидеть ее поименный состав применительно к любому отдельно взятому моменту времени.

К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ В ГРАЖДАНСКОМ И АРБИТРАЖНОМ

СУДОПРОИЗВОДСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Е.С. Смагина, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права Южного федерального университета.

      В статье освещены проблемы правового статуса государственных органов в гражданском и арбитражном процессе, сущностная и терминологическая разница понятий "государственный орган" и "орган государственной власти" в целом и по отношению к нормативному тексту ГПК РФ и АПК РФ.
  Проблема участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве государственных органов предопределена терминологическими особенностями текстов процессуальных актов, которые, впрочем, отражают сущностные сложности определения субъектного состава гражданских процессуальных правоотношений. Принципиально не исключая возможности участия в процессе государства, ГПК РФ к числу участников гражданского судопроизводства относит лишь органы государственной власти (ч. 1 ст. 22 ГПК РФ), не наделяя государство гражданской процессуальной правоспособностью (ст. 36 ГПК РФ) и не конкретизируя особенности такого участия. В АПК РФ предлагается более соответствующая реальному положению вещей и специфике экономических отношений формулировка, которая, однако, еще в большей степени усложняет определение единой концепции установления субъектного состава процессуальных правоотношений. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица.
      Исходя из основного тезиса о необходимости обеспечения судебной защиты прав и интересов всех субъектов материальных правоотношений, нам представляется однозначным вывод о наделении гражданской процессуальной правосубъектностью самого государства, от имени и в интересах которого в гражданском и арбитражном процессе выступают его органы. Это позволяет не просто сформировать единообразный подход к определению субъектного состава материальных и процессуальных правоотношений, но и обеспечить неотступление от единой цели участия государства в судопроизводстве - цели защиты публичного интереса, не допустить формирования представления о наличии у органов государственной власти собственных интересов, предотвратить злоупотребления и укрепить основания ответственности государства за действия своих органов и должностных лиц.
    Помимо определения статуса в процессе государственных органов, действующих исключительно от имени Российской Федерации и в публичных интересах, существует собственно терминологическая проблема. В Кодексах достаточно произвольно используется терминология в отношении понятий "государственный орган", "орган государственной власти", которые, как нам представляется, употребляются в отдельных статьях без определенной логики. Характерными примерами могут служить помимо упомянутых ст. ст. 13, 46, 47, 105, 134, 252 ГПК РФ ст. ст. 16, 40, 53 АПК РФ и многие другие. Соответственно, для однозначного вывода о необходимости единообразия терминологии процессуальных актов необходимо разобраться в сущности указанных явлений.

       Начать следует с того, что Конституция Российской Федерации и целый ряд нормативных правовых актов последовательно проводят различие между государственными органами и органами государственной власти. Так, ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" определяет государственные органы как органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. Статья 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", формулируя понятие государственного заказчика, относит к нему государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", органы управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Определяя статус отдельных государственных органов, законодатель не именует их органами государственной власти. Так, прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"). Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"). Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами (ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Аналогичным образом определяется статус и соответствующих государственных органов субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 4 Областного закона от 15 марта 2004 г. N 95-ЗС "Об Избирательной комиссии Ростовской области" комиссия является государственным органом Ростовской области, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами, данным Областным законом и другими областными законами. Иные же органы прямо именуются органами государственной власти <2>. Различают понятия государственного органа и органа государственной власти и иные нормативные правовые акты, прямо не посвященные статусу государственных органов. К примеру, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", давая определение государственной службы Российской Федерации, гласит: "Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы)" и далее по тексту. Такой же вывод можно сделать и из ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принципиальную разницу государственного органа и органа государственной власти последовательно проводят и высшие суды. Данная позиция отражена в Определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. N 55-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации", по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными. Также это следует из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", п. 3 которого говорит о возможности оспаривания в порядке гл. 25 ГПК Российской Федерации действий (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов. Тот же вывод можно сделать и из п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

  Изначальным в литературе является полностью соответствующее действующему законодательству суждение о понятии государственного органа как родовом понятии по отношению к понятию органа государственной власти <3>, которое мы полностью разделяем. Далее следует, безусловно, первое из возможных и логичное предположение о наличии сущностного различия между этими органами. Одно из объяснений такого различия основывается на буквальном толковании положений ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, а государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Соответственно, делается очевидный, но далеко не бесспорный вывод о том, что органами государственной власти являются только органы, перечисленные в этой статье, а расширение их перечня невозможно без изменения гл. 1 Конституции Российской Федерации <4>. Полагаем, однако, что буквальное толкование ст. 11 Конституции в отрыве от иных ее положений (гл. 4 - 7) и от положений всего массива законодательных актов выглядит излишне теоретично, если не сказать - схоластично. Как совершенно справедливо замечает Н. Бандорина, законодатель в тексте Конституции не использует рассматриваемые нами понятия буквально <5>, и уяснить их действительный смысл и содержание возможно только в результате комплексного анализа всего законодательного массива, который, в свою очередь, свидетельствует о реальном существовании и иных органов государственной власти, прежде всего, как видно из приведенных и целого ряда иных нормативных правовых актов, органов власти исполнительной. Кроме того, официальным толкованием норм Конституции, данным Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П, признано наличие властных полномочий у министерств и ведомств.

   Другое из доступных объяснений разницы между государственными органами и органами государственной власти связывается напрямую с наличием у того или иного органа властных полномочий. Приверженцы этой концепции полагают, что существует два вида государственных органов: государственные органы без властных полномочий и собственно органы государственной власти. К государственным органам, не наделенным властными полномочиями, они относят органы, созданные либо для обеспечения исполнения полномочий органами государственной власти (Администрация Президента Российской Федерации, аппарат палат Федерального Собрания Российской Федерации, аппарат Правительства Российской Федерации), либо для содействия в осуществлении полномочий органов государственной власти (Государственный Совет Российской Федерации), либо для осуществления полномочий органов государственной власти от их имени на определенной территории (территориальные органы федеральных органов исполнительной власти) <6>. Однако данная позиция не объясняет правового положения таких государственных органов, как прокуратура, счетная палата, избирательная комиссия, наделенных обширными властными полномочиями, доказывать наличие которых мы считаем излишним, но при этом не относящихся в силу прямого указания закона к органам государственной власти, что, впрочем, признают и сами авторы концепции <7>. Кроме того, нам представляется, что отнесение названных трех групп органов к государственным органам вообще и государственным органам, не имеющим властных полномочий, в частности, не имеет достаточных правовых оснований. Анализ нормативных актов, регулирующих деятельность так называемых обеспечительных органов обнаруживает наличие у них властных полномочий, к примеру по проведению проверок. Так, в соответствии с п. 6 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490, Администрация принимает меры по профилактике коррупции, осуществляет проверку достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, должностей высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, должностей государственной службы и руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими указанные должности, а также другие проверки в соответствии с указами Президента Российской Федерации. В случае с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти не отсутствует самостоятельное властное полномочие, а имеет место сложный механизм реализации властного полномочия с учетом структуры органа государственной власти, являющейся его неотъемлемым признаком. Что же касается совещательных органов, то они вообще не относятся к государственным органам, поскольку ни один нормативный правовой акт не определяет их в качестве таковых; ставить знак равенства между понятиями "совещательный орган" и "государственный орган" в такой ситуации не представляется возможным.

    Полагаем, что ни положения ст. 11 Конституции в их буквальном толковании в отрыве от иных норм, ни наличие властных полномочий не могут служить критерием разграничения понятий "государственный орган" и "орган государственной власти". Мы склоняемся к мнению, высказанному еще первыми исследователями сущности государственных органов, о том, что основным и обязательным признаком государственного органа является наличие у него властных полномочий; не существует государственных органов, которые в том или ином объеме не осуществляли бы властных полномочий <8>.
<8> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 20; Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 21.

   Критерием разграничения понятий "государственный орган" и "орган государственной власти", на наш взгляд, может выступать отнесение того или иного государственного органа к определенной ветви власти: законодательной, исполнительной, судебной. Органы, относящиеся к одной из ветвей власти, являются (и во всех случаях именуются) органами государственной власти; органы, не относящиеся ни к одной из ветвей власти, - государственными органами. Указанное различие носит в большей степени формально-юридический характер, однако четко проводимый в законодательстве, и проистекает, на наш взгляд, из того, что провозглашенное в Конституции РФ разделение властей на три ветви не охватывает весь спектр государственно-властных полномочий, осуществляемых не только органами, принадлежащими к одной из этих ветвей. Налицо и контрольно-надзорные властные полномочия государства, реализуемые в деятельности органов прокуратуры, счетных палат, и полномочия по формированию самих органов государства, реализуемые в деятельности избирательных комиссий, и другие полномочия. Осуществляют эту властную деятельность в силу прямого указания нормативных правовых актов именно государственные органы. Поэтому мы полагаем, что, в отличие от терминологической, четкой сущностной разницы между государственными органами и органами государственной власти не наблюдается: все они обладают и властными полномочиями и отраженной в соответствующих актах компетенцией.

       Заметим, что позднейшие изменения в процессуальные Кодексы уже более точно, на наш взгляд, подходят к использованию обозначенных понятий. Так, ч. 4 ст. 8 ГПК РФ гласит: "Информация о внепроцессуальных обращениях государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан, поступивших судьям по гражданским делам, находящимся в их производстве, либо председателю суда, его заместителю, председателю судебного состава или председателю судебной коллегии по гражданским делам, находящимся в производстве суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного разбирательства путем размещения данной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и не является основанием для проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по гражданским делам". Аналогичная формулировка содержится и в ч. 2.1 ст. 5 АПК РФ. Исходя из предложенного нами понимания государственного органа как родового понятия по отношению к органу государственной власти и исключительно формально-юридическому критерию отнесения к последним только органов, входящих в одну из трех ветвей власти, считаем более верным использование в текстах процессуальных законов термина "государственные органы" во всех случаях, когда речь идет о любых формах их участия в гражданском или арбитражном процессе.
      И государственные органы, не являющиеся (а вернее, не именуемые) органами государственной власти, и органы государственной власти могут обладать компетенцией как внешним отражением их полномочий в публично-правовой (к которой относится и процессуальная) и в частноправовой сферах, которая может включать соответственно право на обращение в суд от имени и в интересах исключительно государства. В связи с этим принципиальной разницы между органами государственной власти и иными государственными органами при их участии в процессе не наблюдается. В целом ряде статей ГПК РФ напрямую упоминаются именно государственные органы, не относящиеся к органам государственной власти, например избирательные комиссии (ст. ст. 26, 259 - 261 ГПК РФ). Следует, однако, сделать оговорку, что действующее законодательство практически не содержит случаев участия органов судебной власти в процессе, разумеется не в качестве органа правосудия, рассматривающего дело. Так, ч. 3.1 ст. 38 АПК РФ устанавливает исключительную подсудность исков по спорам, в которых лицом, участвующим в деле, является арбитражный суд: такие иски предъявляются в Арбитражный суд Московской области, за исключением случая, если лицом, участвующим в деле, является арбитражный суд, расположенный на территории Московского судебного округа, в последнем случае иск предъявляется в Арбитражный суд Тверской области. Кроме того, Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2010 г. N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", разъясняя положения гл. 22.1 ГПК РФ и гл. 27.1 АПК РФ, в п. 30 предусматривает, что к участию в деле о присуждении компенсации в качестве заинтересованного лица не может быть привлечен суд или судья, рассмотревший (рассматривающий) дело, в связи с которым возникли основания для подачи заявления о присуждении компенсации, а также лица, которые участвовали (участвуют) в этом деле. В то же время указанный суд или судья не лишены права представить объяснения, возражения или доводы относительно заявления о присуждении компенсации. Это свидетельствует о возможности участия в процессе органов государственной власти, относящихся ко всем ветвям власти, как впрочем, и иных государственных органов.

      Единообразное определение правового статуса государственных органов в процессе и их единообразное именование способны обеспечить не просто совершенствование текста законодательных актов, но и его применения в целях наиболее эффективной защиты частных и публичных интересов.

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ  

Смагина Елена Сергеевна, доцент кафедры процессуального права Южно-Российского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье указывается на необходимость включения в число субъектов гражданских процессуальных правоотношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; рассматриваются вопросы защиты интересов публично-правовых образований в суде прокурором.









Ключевые слова: Российская Федерация, гражданский процесс, прокурор, правоспособность, публичные интересы.









The article points to the need of inclusion in the Russian Federation, subjects of Russian Federation, municipalities to the number of subjects of civil procedural relationships; analyzes the questions of protection of public interests by prosecutor in a court.









Key words: Russian Federation, civil procedure, the prosecutor, public interest, legal capacity.









Проблемы участия государства, его субъектов и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях - широко освещаемая на страницах специальной литературы тема. При этом большинство современных исследований в данной области проводится учеными - представителями материальных отраслей права <1>. Новейшие процессуальные труды в основной своей массе посвящены участию в судопроизводстве государственных органов и органов местного самоуправления <2>, что, как мы полагаем, не вполне исчерпывает указанную проблематику.





--------------------------------





<1> См., например: Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Глинка В.И. Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований // Адвокатская практика. 2009. N 2; Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10; Гришаев С.П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // СПС "КонсультантПлюс"; Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. N 5; Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1; Модин Н.А. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений в современном российском праве // Российская юстиция. 2011. N 5; Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10; Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.





<2> См., например: Бандорина Н.С. Особенности участия в судопроизводстве государственных органов (на примере Министерства образования Саратовской области) // Российский судья. 2008. N 12; Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6; Мусабирова Д.А. Обзор практики споров, связанных с резервными фондами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций // Финансовое право. 2009. N 11; Невоструев А.Г. Об участии государственных органов и органов местного самоуправления в рассмотрении жилищных споров // Законодательство. 2006. N 8; Федоренко Н.В., Пипник Т.Д. Обзор практики пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с участием органов государственного управления и местного самоуправления // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1999. N 11.









Дискуссия о возможности отнесения государства к числу субъектов гражданских процессуальных отношений была развернута в советский период и в настоящее время практически сошла на нет, хотя вопросов в данной области в связи с масштабными экономическими и социально-политическими изменениями стало, пожалуй, больше. Основные точки зрения по вопросу участия государства в процессуальных правоотношениях вообще и гражданских процессуальных в частности в качестве субъекта сводились к следующему. Ряд авторов принципиально не относили государство к числу субъектов гражданских процессуальных правоотношений <3> либо сводили роль государства в них исключительно к деятельности суда <4>. Другие допускали возможность участия государства в гражданских процессуальных правоотношениях постольку, поскольку в них участвуют государственные органы, которые реализуют возложенные на них государством функции <5>. И наконец, некоторыми учеными была сформулирована позиция возможности участия собственно государства в гражданских процессуальных правоотношениях в качестве их субъекта <6>.





--------------------------------





<3> См.: Тараканова Е.М. Участие жилищных органов в советском гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 114 (цит. по: Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 47).





<4> См.: Елисейкин П.Ф. Предмет и принципы советского гражданского процессуального права. Ярославль, 1974. С. 34 (цит. по: Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 47).





<5> См.: Шенгелия Р.В. Гражданская правоспособность советского государства // Правоведение. 1984. N 5. С. 87; Викут М.А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 129 - 137 (цит. по: Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48).





<6> См.: Ченцов Н.В. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел об изъятии нетрудовых доходов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1983. С. 10 - 11; Шихова Т.И. Участие органов государственного страхования в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 140 (цит. по: Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48).









Нами в полной мере разделяется последняя из приведенных точек зрения, прежде всего благодаря формируемому ею единому подходу к составу субъектов материальных и процессуальных отраслей права, неразрывная связь которых обусловлена неотъемлемым правом любых субъектов материального права защищать свои интересы в суде. Как верно замечают ее авторы: "Субъекты гражданского права, например, должны получить обеспечительную законодательством о гражданском судопроизводстве возможность участвовать в гражданском процессе по делу, в котором затрагиваются их права и интересы" <7>.





--------------------------------





<7> Елисейкин П.Ф. Указ соч. С. 53 (цит. по: Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48).









Указанная позиция вполне применима к современному правовому регулированию гражданских отношений, среди субъектов которых названы Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ст. 124 ГК РФ), интересы которых должны и могут, как будет показано ниже, быть защищены в суде.





Решение вопроса о возможности отнесения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований к числу субъектов гражданского процессуального права зависит от наличия определенных предпосылок, к которым прежде всего относится наличие гражданской процессуальной правоспособности. Процессуальная правоспособность публично-правовых образований в силу неотъемлемости права на судебную защиту непосредственно связана и производна от их правоспособности в материальном праве. Особенности такой правоспособности публично-правовых образований связаны с целями их участия в гражданском обороте, что позволяет относить ее к специальной <8>, реализуемой через деятельность их органов. В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Указанные особенности правоспособности в материальном праве не должны ставить под сомнение наличие правоспособности публично-правовых образований в процессуальном праве, поскольку гражданское процессуальное законодательство никогда не ставило в неразрывную связь способность обладать процессуальным правом со способностью их реализации <9>. Достаточно привести пример предъявления исков от имени недееспособных лиц прокурором или государственным органом, органом местного самоуправления.





--------------------------------





<8> Точка зрения о специальной правоспособности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований отражена в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 г. N 139-О, от 1 октября 1998 г. N 168-О, от 2 ноября 2006 г. N 540-О и является наиболее распространенной в литературе. Однако имеются и иные позиции по вопросу о природе правоспособности публично-правовых образований. См., например: Гражданское право / Под ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140; Гражданское право России / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996. С. 112; Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. I. С. 155.





<9> При этом в литературе высказывалась точка зрения о неразрывной взаимообусловленности субъективных прав способностью их реализации. См.: Чечина Н.А. Гражданские процессуальные правоотношения. Л., 1962. С. 25 - 28.









Однако решение проблемы об отнесении публично-правовых образований к числу субъектов гражданского процессуального права осложняется не только, а вернее, не столько особенностями реализации их правоспособности. В свете современных тенденций определения правового статуса органа публично-правового образования сомнению подвергается и сам факт принадлежности такой правоспособности исключительно публично-правовому образованию. Широко известная в советский период теория самостоятельной, отличной от правосубъектности государства, правосубъектности его органов <10> на современном этапе основывается на разделении случаев участия органов государства в гражданском обороте от собственного имени и от имени соответствующего публично-правового образования <11>. "Поэтому, - пишет один из сторонников данной теории, - надо различать случаи, когда соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления действуют от имени и в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, и случаи, когда эти органы вступают в гражданские правоотношения от своего имени, в своих интересах и сами несут гражданские права и обязанности. Последнее делается для хозяйственного обеспечения основной деятельности (аренда помещений, связь, энергоснабжение, канцелярские товары, оснащение мебелью и оборудованием, поддержание помещений в технически нормальном состоянии и т.п.)" <12>. В последнем случае органы наделяются правами юридического лица и являются проводниками собственных, а не публичных интересов. Последнее, по разделяемому нами мнению ряда авторов <13>, противоречиво по сути. Соглашаясь с приводимыми аргументами об организационных и функциональных трудностях применения конструкции юридического лица к государственным органам и органам местного самоуправления, что делает такое применение в большей степени искусственным и произвольным, чем практически оправданным, следует заметить, что не менее искусственным выглядит и разделение целей участия публично-правовых образований в гражданском обороте на цели удовлетворения публичных и собственных (обеспечительных) нужд. Поскольку создание и функционирование этих органов необходимо исключительно для участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в правовых, в том числе гражданско-правовых, отношениях с целью решения публичных, общенациональных или иных общественных задач <14>, соответствующие органы просто не имеют оснований для приобретения каких-либо иных целей. Как верно замечает О.Ю. Усков, "у органов государства нет и не может быть никаких "собственных" нужд, отличных от нужд государства..." <15>. Их так называемая обеспечительная деятельность является вспомогательной (что, кстати, следует из самой терминологии) и в конечном счете направлена на достижение все той же единой цели реализации публичного интереса. Ведь очевидно, что без соответствующих помещений, оборудования, связи и прочего решение публично значимых вопросов просто невозможно. Кроме того, финансируется эта деятельность, как правило, из единого источника - бюджета соответствующего уровня, и единственным мерилом соразмерности и обоснованности соответствующих затрат органа является все тот же публичный интерес, на страже которого стоят Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Таким образом, полагаем, что единая цель удовлетворения публичных интересов в первую очередь (наряду с иными организационными и функциональными особенностями) должна определять не только специальный характер правоспособности публично-правовых образований, но и способствовать однозначному решению вопроса об отсутствии самостоятельной правоспособности у их органов.





--------------------------------





<10> См., например: Венидиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 - 6. С. 26; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1974. С. 178 - 185.





<11> См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 105 - 106.





<12> Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 163 - 164. Аналогичные суждения высказаны также и другими учеными. См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. N 3; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6.





<13> См.: Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.





<14> См.: Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1.





<15> Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. М., С. 33 - 34.









При этом, однако, невозможно игнорировать тот факт, что на практике преобладает противоположная и достаточно устойчивая тенденция к наделению государственных органов и органов местного самоуправления статусом юридического лица, отраженная в ряде нормативных правовых актов <16> и, к наибольшему сожалению, в Концепции развития гражданского законодательства <17>. Не принимая во внимание вышеприведенные теоретические положения о едином публичном интересе, определяющем цель участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, указанное явление трудно оправдать даже утилитарными соображениями удобства такого участия. Так, как верно замечает В.А. Слыщенков: "Разумеется, отсутствие гражданской правосубъектности органа публично-правового образования никак не ухудшает практические возможности по участию такого органа в гражданском обороте: любые сделки, заключенные органом в рамках его обычной компетенции (п. п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ) или специальных полномочий (п. 3 ст. 125 ГК РФ), являются сделками непосредственно публично-правового образования" <18>. Это свидетельствует об определенной степени произвольности усмотрения законодателя в вопросе о наделении статусом юридического лица отдельных органов власти, в то время как другие органы (например, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации) таким статусом не обладают <19>, что не мешает им участвовать в правовых отношениях. Указанная тенденция придания статуса юридического лица государственным органам и органам местного самоуправления, таким образом, не может быть названа даже в полной мере универсальным и удобным инструментом реализации единой цели участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Напротив, она представляет собой серьезную опасность как база для злоупотреблений, отклонений от цели удовлетворения публичного интереса, формирования у соответствующих органов ложного представления о принципиальной возможности иметь "собственные" интересы как в частноправовой сфере, так и, как неизбежное следствие, в иных сферах их деятельности. Кроме того, в данной ситуации снижается степень ответственности государства по долгам такого юридического лица, а значит, страдают интересы контрагентов последнего. Как верно замечает О. Усков, это приводит к приобретению государством огромных преимуществ при привлечении его к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих договорных обязательств, поскольку считается, что, когда орган государства арендует здание, проводит в нем ремонт, приобретает оборудование и т.п., эта сделка направлена на удовлетворение собственных "учрежденческих нужд" этого органа, поэтому государство никакого отношения к указанной сделке не имеет и ответственности по ней не несет <20>. Последнее неприемлемо с точки зрения повышения ответственности государства перед своими гражданами.





--------------------------------





<16> См., например: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"; и др.





<17> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009. С. 70.





<18> Слыщенков В.А. Указ. соч. См. также: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2002. N 4. С. 113 - 114.





<19> См.: Слыщенков В.А. Указ. соч.





<20> См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 106 - 107.









Таким образом, полагаем, что исключительно Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать в гражданских процессуальных (как и в материальных) правоотношениях правоспособностью, определяемой целью удовлетворения публичных интересов.





Косвенно позиция о защите в гражданском судопроизводстве органами публично-правовых образований от их имени исключительно публичных интересов подтверждается изменениями, внесенными в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) в части уплаты государственной пошлины при обращении. В прежней редакции пп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ предусматривал освобождение от уплаты государственной пошлины государственных органов и органов местного самоуправления, обращающихся в суды общей юрисдикции, в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов. В действующей редакции указанной нормы от уплаты государственной пошлины в судах общей юрисдикции освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, в качестве истцов или ответчиков. Подпунктом 1.1 аналогичного содержания дополнена и ст. 333.37 НК РФ, предусматривающая льготы по уплате государственной пошлины при обращении в арбитражные суды. Несмотря на не совсем удачную формулировку, не учитывающую положения ст. 46 ГПК РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, обращающиеся в суд за защитой прав других лиц, не являются истцами, налицо отказ законодателя от разделения случаев участия в процессе органов в защиту государственных и общественных интересов и неких иных интересов. Очевидно, что указанные органы всегда обращаются в суд в защиту государственных и общественных интересов.





При этом ГПК РФ в качестве участников гражданского судопроизводства называет лишь государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 22 ГПК РФ). Однако в свете изложенной концепции считаем более приемлемой следующую формулировку п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ: "Суды рассматривают и разрешают: 1) исковые дела с участием граждан, организаций, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов государственной власти, местного самоуправления о защите... (и далее по тексту)".





Характерно, что нормы ГПК РФ в буквальном толковании и постановления пленумов высших судов принципиально не исключают участие непосредственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском процессе. Так, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в суд в том числе в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 указано, что ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа или иного уполномоченного органа. При этом устанавливается, что предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения; в этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Противоречие, очевидно прослеживающееся в формулировках постановления (ответчиком называется как государство, так и его орган), соответствует преобладающему в нормах ГПК РФ и на практике стремлению к определению конкретного органа как стороны по делу.





Тем не менее далеко не во всех случаях соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления верно понимают публичный интерес, который они должны реализовывать, действуют вопреки ему или же бездействуют. Об этом и свидетельствует сама принципиальная возможность предъявления заявления от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований прокурором (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Подчеркнем, что в данном случае, на наш взгляд, речь идет не о формировании у этих органов собственных интересов, а лишь о ненадлежащей реализации, воплощении публичных интересов. Как верно замечает Н.В. Ченцов: "Не приходится отрицать, что государственный аппарат управления может действовать и вопреки интересам государства" <21>. Из этого автор делает вывод о различии интересов государства и государственного аппарата. При этом, однако, далее подчеркивает, что в гражданском судопроизводстве защищается объективно существующий интерес государства, интерес же государственного аппарата управления защищается только в тех случаях, когда он совпадает (отражает) с государственным интересом <22>. В данном случае остается неясным, в чем заключается смысл разделения государственного интереса и интереса государственного аппарата, по крайней мере применительно к гражданскому судопроизводству. Полагаем, что такое разделение неприемлемо и в материальном праве, учитывая вышеприведенные соображения. Поскольку любая деятельность соответствующих органов публично-правовых образований, противоречащая публичному интересу, изначально находится вне правового поля, незаконна и не подлежит защите, безосновательно и неверно возводить ее в категорию интереса. Для борьбы с ней достаточно констатации факта противоречия конкретных действий интересам соответствующих публично-правовых образований.





--------------------------------





<21> Ченцов Н.В. Указ. соч. С. 19.





<22> См.: Там же. С. 55.









Именно в названных случаях незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, а также, возможно, в случае отсутствия соответствующего органа интересы Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований призван защитить прокурор путем предъявления заявления в суд. В случаях когда предметом разбирательства выступают незаконные действия соответствующего органа, заявителем будет выступать, очевидно, сама Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, от имени которых осуществлять процессуальные права и приобретать обязанности будет прокурор. Первым этапом в данном случае будет соответственно производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III раздела II ГПК РФ), поскольку в силу особенностей имущественной ответственности предъявление иска публично-правовым образованием к своему органу практически во всех случаях исключено. Впоследствии же возможно и предъявление прокурором иска к иным лицам, вовлеченным в незаконную деятельность органа, причинившим имущественный вред Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям. Подобная же схема должна и может, по нашему мнению, применяться и в случаях незаконного бездействия органа публично-правового образования. Однако на практике одно из таких бездействий, безусловно, одно из вопиющих, а именно необращение в суд за защитой государственных или муниципальных интересов, нивелируется, скрывается с помощью обращения в суд прокурора. Широкое распространение получили случаи обращения прокурора в суд в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также соответствующих компетентных органов, которые собственно и должны были это сделать. Так, заместитель прокурора Санкт-Петербурга в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом обратился в суд с иском к товариществу собственников жилья "ТСЖ Грибоедова, 7" о ликвидации юридического лица, указав, что при создании товарищества были допущены грубые нарушения требований законодательства, решение о создании товарищества принято без извещения и без учета интересов Российской Федерации, являющейся собственником 75,78% помещений в доме <23>. Подобные случаи далеко не единичны <24>. В отношении налоговых споров сформулирована позиция Верховного Суда Российской Федерации, состоящая в том, что, по смыслу ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе в интересах Российской Федерации обращаться в суд с требованиями о взыскании с граждан недоимки и финансовых санкций по налогам и сборам независимо от того, что действующее законодательство предусматривает наличие специальных учреждений - налоговых органов, на которые в силу п. 16 ч. 1 ст. 31 НК РФ возложена обязанность по взысканию указанных платежей <25>. Данная практика не может быть оценена положительно ни с точки зрения материального законодательства, относящего действия по защите публичного интереса в первую очередь к компетенции соответствующих "профильных" органов, ни с точки зрения собственно процессуального законодательства. Достаточно сказать, что подача заявления в суд прокурором от имени граждан обусловлена такими обстоятельствами, как невозможность самостоятельного обращения в суд по уважительным причинам (возраст, состояние здоровья, недееспособность и др.), необходимость обеспечения состязательности по важнейшим социально значимым делам (защита семьи, материнства и детства, охрана здоровья, обеспечение права на образование и др.), которые требуют подтверждения в процессе. Не редки случаи, когда прокурорам приходится отстаивать обоснованность использования полномочий ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, касающихся граждан, вплоть до высших судебных инстанций <26>.





--------------------------------





<23> См.: Из практики прокурорского надзора по гражданским делам // Законность. 2010. N 11.





<24> См.: Из практики прокурорского надзора по гражданским делам // Законность. 2007. N 4.





<25> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2006 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 1.





<26> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 24 августа 2006 г. N 66-Впр06-9; Определение Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. N 81-Впр07-8; Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2008 г. N 37-Впр08-2. См.: Байкин И.М. Вопросы ограниченного участия прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 10.









В то же время обращение в суд в интересах Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований не связано никакими ограничениями, кроме подтверждения наличия самого публичного интереса со ссылкой на соответствующий нормативный правовой акт. И это при наличии соответствующих компетентных органов, которые не просто могут, но и должны обратиться в суд, для которых попросту не существует ни уважительных, ни неуважительных причин такого необращения. Такая ситуация может быть расценена как создающая приоритет защиты интересов публично-правовых образований по сравнению с интересами граждан. Поэтому, полагаем, наиболее верным будет обращение прокурора не сразу с аналогичными приведенным исками, а, как уже упоминалось, обращение в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с заявлением о признании бездействия органа публично-правового образования незаконным. Соображения быстроты и удобства непосредственной защиты прав Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, без понуждения к осуществлению последней соответствующих органов, полагаем, в данном случае не могут перевесить необходимости соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом. Кроме того, незаконное бездействие органов публично-правового образования не останется без соответствующего реагирования.





Отнесение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований к числу субъектов гражданского процессуального права на законодательном уровне поможет решить и еще одну проблему - определения надлежащего ответчика по искам к публично-правовым образованиям. Представляется, что при условии четкого закрепления такой возможности, которая в данном случае будет представлять собой возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию, следует применять подход об определении органа, который будет выступать на ответной стороне от лица публично-правового образования, изложенный в упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8, для всех категорий дел. Сам суд (в данном случае районный) будет решать вопрос об определении соответствующего компетентного органа, не возлагая эту, подчас затруднительную, задачу на истца. Если в результате дело окажется неподсудным данному суду, возможно предусмотреть передачу дела по подсудности в рамках ст. 33 ГПК РФ.





Таким образом, считаем, что решение задач надлежащей защиты интересов публично-правовых образований, с одной стороны, и повышения ответственности последних перед гражданами - с другой, на современном этапе можно существенно облегчить, оптимизировать путем включения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в состав субъектов гражданского процессуального права.



































Документ предоставлен КонсультантПлюс















УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ





(ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ) В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ





В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ









Н. БАНДОРИНА









Бандорина Н., помощник судьи 12-го Арбитражного апелляционного суда Российской Федерации.









В статье рассматриваются понятия "государственные органы" и "органы государственной власти".





Автор статьи отстаивает позицию, что использование в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве понятий "органы государственной власти" и "государственные органы" в отдельных нормах ГПК РФ и АПК РФ противоречит действующему конституционному принципу разделения властей.





Эффективность и законность отечественного правосудия во многом зависят в том числе и от того, насколько государство в лице своих органов может реализовать свои полномочия в сфере защиты субъективных прав, свобод и законных интересов других лиц, т.е. выполнить возложенную на них правоохранительную (правозащитную) функцию.





Органы государственной власти действуют "не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства и, прежде всего, защиту прав человека, во взаимодействии" <1>.





--------------------------------





<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 392.









Действующее процессуальное законодательство, предусмотрев в принципе возможность участия в гражданском судопроизводстве так называемых государственных органов, или органов государственной власти, оставляет открытым целый ряд вопросов, связанных со спецификой их привлечения и участия в процессе.





На важность четкого и конкретного определения правовых понятий и терминов, используемых законодателем, неоднократно обращалось внимание в научной литературе <2>.





--------------------------------





<2> О необходимости соблюдения точности правовых понятий в гражданском процессе см.: Нигматдинов Р.М. Правовые понятия в гражданском процессуальном праве: Монография. Саратов, 2008.









Как верно заметила в свое время Р.О. Халфина, строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеют особое значение в правовой науке, поскольку "результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности" <3>.





--------------------------------





<3> Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. 1974. N 9. С. 27.









Развивая данную мысль, М.А. Викут говорит о том, что разработчики любых законов "должны стоять на страже чистоты юридической терминологии" <4>.





--------------------------------





<4> Викут М.А. О юридической терминологии в гражданском процессуальном праве // Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1 / Отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М., 2006. С. 267.









С учетом высказанных суждений, если посмотреть на терминологию, используемую ГПК РФ <5>, равно как и АПК РФ, норм, регулирующих собственно участие органов исполнительной власти в судопроизводстве, здесь просто нет.





--------------------------------





<5> См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.









Вместе с тем анализ практики показывает, что именно органы, осуществляющие исполнительную власть, привлекаются в гражданское судопроизводство в самом разнообразном процессуальном статусе, в том числе и в статусе именно органа исполнительной власти (по терминологии ГПК РФ и АПК РФ - государственного органа или органа государственной власти).





Указанное противоречие, на наш взгляд, необходимо разрешить на законодательном уровне посредством внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ.





Речь прежде всего идет о содержании ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ. В ходе изучения их содержания становится видна непоследовательность законодателя в плане использования терминологии.





Если придерживаться процессуальной доктрины, то ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ предусматривают две формы участия в гражданском судопроизводстве одних и тех же органов - путем подачи заявления в защиту интересов других лиц и путем вступления в уже начатый процесс для дачи заключения.





Вместе с тем если буквально трактовать содержание ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ, то придется признать факт того, что либо законодатель не придерживается доктрины о двух формах участия указанных органов в процессе, либо речь в указанных статьях ГПК РФ идет о двух самостоятельных субъектах, которые участвуют в судопроизводстве путем подачи заявления либо путем вступления в процесс для дачи заключения.





Такой вывод вытекает из содержания ст. 46 ГПК РФ, в которой указывается право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц в том числе "ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ", в то время как ст. 47 ГПК РФ предусматривает право участия в деле для дачи заключения "ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ" (выделено мной. - Н.Б.).





Следует также подчеркнуть, что ст. 53 АПК РФ предусматривает право именно государственных органов как раз на обращение в суд <6>.





--------------------------------





<6> См.: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.









Не проясняет позицию в этом вопросе и Конституция Российской Федерации, в которой законодатель использует то термин "органы государственной власти" (ст. 77), то термин "государственный орган" (ст. ст. 33, 120).





С учетом того что, как мы указали выше, как правило, к участию в гражданском судопроизводстве Российской Федерации привлекаются именно органы исполнительной власти, определение понятия и системы всех перечисленных органов приобретает особую актуальность и значимость в плане определения, какие же органы являются потенциальными субъектами гражданских и арбитражных процессуальных правоотношений.





Современная учебная процессуальная литература, затрагивая тему нашего исследования, по большей части лишь констатирует возможность участия указанных органов в порядке ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ, не вдаваясь в какое-либо исследование возникающих при этом вопросов <7>.





--------------------------------





<7> См.: Гражданский процесс России: Учебник / Под ред. М.А. Викут. М., 2004. С. 98 (автор главы 8 - М.А. Викут); Гражданский процесс: Учебник. М., 2007. С. 152 (автор главы 10 - С.А. Иванова); Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданский процесс. М., 2008. С. 80 (автор главы 9 - И.В. Решетникова); Лебедев М.Ю. Гражданский процесс: Курс лекций. Саратов: Изд. ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2008. С. 59.









Анализируя новейшее отечественное законодательство, на первый взгляд может показаться, что ответ на поставленный вопрос найден.





Так, в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", определяя основные понятия, используемые в данном законе, законодатель говорит о том, что государственные органы - это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов <8>.





--------------------------------





<8> См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (вступает в силу с 1 января 2100 г.). URL: http://base.consultant.ru.









Итак, по мнению законодателя, государственные органы как раз и являются органами государственной власти Российской Федерации, т.е. органами трех ветвей власти Российской Федерации. Но далее заметно противоречие принципу разделения властей при указании на принадлежность к государственным органам иных государственных органов, очевидно, не входящих в триаду разделения власти в России.





Получается, что понятие "государственный орган" шире, нежели понятие "орган государственной власти". Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <9>. В нем, в частности, говорится о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.





--------------------------------





<9> См.: Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. N 2. URL: http://base.consultant.ru.









На наш взгляд, следует согласиться с мнением И.Ю. Маньковского о том, что "понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти" <10>.





--------------------------------





<10> Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 13.









Означает ли это, что законодатель, указывая на возможность обращения в арбитражный суд государственных органов в порядке ст. 53 АПК РФ, позволяет делать это более широкому кругу лиц, чем те, которые могут обращаться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 46 ГПК РФ, где говорится об органах государственной власти?





Анализ научной литературы и судебной правоприменительной практики позволяет отрицательно ответить на поставленный вопрос, констатировав в очередной раз факт непоследовательности законодателя в использовании терминологии в отношении исследуемых нами органов государства.





Анализ юридической литературы, рассматривающей затронутые нами проблемы с позиции административного и конституционного права, показывает противоречивость позиций исследователей при определении понятия, места и роли исследуемых нами органов в системе государственного устройства Российской Федерации, что также не проясняет нам вопроса о том, какие же органы выступают в гражданском судопроизводстве и в каком статусе.





Так, среди признаков, характеризующих государственные органы, выделяют:





- наличие государственно-властных полномочий;





- наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;





- функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;





- непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства <11>.





--------------------------------





<11> См.: Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 47.









В то же время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый орган: создается в соответствии с установленным порядком; обладает властными полномочиями, образующими его компетенцию; осуществляет деятельность в формах и методами, установленными правовыми актами <12>.





--------------------------------





<12> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 394.









Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятия "орган государственной власти" и "государственный орган" не наблюдается.





С учетом того что рассматриваемые нами органы составляют основу государственного устройства Российской Федерации или, как говорят теоретики конституционного права, их закрепление в Конституции Российской Федерации является "составной частью понятия основ конституционного строя", логично предположить, что решение вопроса об их месте и роли должно лежать в контексте норм Конституции Российской Федерации.





Вместе с тем приходится признать, что законодатель в тексте Конституции Российской Федерации не использует рассматриваемые нами понятия буквально. Поэтому только системное толкование конституционных норм, расположенных в гл. 4 - 7, позволяет ученым придерживаться общепринятой в конституционном праве России позиции, согласно которой именно в этих нормах "определяется механизм государственной власти" <13>.





--------------------------------





<13> Там же. С. 131.









Перечень органов, осуществляющих государственную власть, установленный указанными нормами Конституции Российской Федерации, является исчерпывающим, в связи с чем создание каких-либо иных органов власти без изменения Конституции Российской Федерации недопустимо.





Итак, согласно Конституции Российской Федерации федеральную государственную власть в России осуществляют:





- Президент Российской Федерации;





- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);





- Правительство Российской Федерации;





- суды Российской Федерации <14>.





--------------------------------





<14> См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. N 237.









Большинство исследователей относит указанные органы к федеральным органам государственной власти, которые действуют наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации <15>. Перечень этих органов полностью соответствует отмеченным выше гл. 4 - 7 Конституции Российской Федерации, в которых определяется порядок формирования и полномочия каждого из них.





--------------------------------





<15> См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2007. С. 395.









Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает органы государственной власти России, прежде всего руководствуясь принципом разделения властей, указывая в ст. 10 на то, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется "на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную".





К сожалению, выявить всю систему органов государственной власти в рамках исследования норм Конституции Российской Федерации не представляется возможным.





Касательно органов федеральной власти следует руководствоваться нормами указанных глав Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти (если им делегированы полномочия такого рода).





Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 77 Конституции России устанавливается субъектом самостоятельно в рамках действующего законодательства. В связи с этим к источникам, регулирующим вопросы функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует отнести конституции республик и уставы субъектов Российской Федерации, законодательные акты представительных (законодательных) органов субъектов, нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации, правительств, администраций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти России.





Согласно Конституции Российской Федерации, признав, что под органами государственной власти следует понимать органы законодательной, исполнительной и судебной власти, мы сталкиваемся с достаточно серьезными противоречиями как внутри указанного конституционного принципа разделения властей, так и вне конституционных правоотношений в сфере гражданского судопроизводства.





В первую очередь с очевидностью сразу возникает проблема определения в рамках принципа разделения властей так называемых органов государственной власти с особым статусом. Речь идет о таких органах, как прокуратура Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и проч.





С учетом принципа разделения властей определение правового статуса этих органов возможно с двух позиций - либо с позиции следования данному принципу и, соответственно, отнесения их к одной из ветвей власти, либо рассматривая их как органы с особым статусом, не входящие ни в одну из ветвей власти.





В связи с тем что вторая позиция не укладывается в концепцию разделения властей и, соответственно, противоречит Конституции Российской Федерации, возникает необходимость определения указанных органов именно с позиции первой.





Представляется, что такие органы условно можно разделить на две группы - прокуратуру и иные органы в соответствии с их компетенцией.





В отношении Президента Российской Федерации, учитывая его особый статус в системе государственного устройства Российской Федерации, представляется важным остановиться на этом несколько подробнее. Иные так называемые органы с особым статусом следует отнести либо к законодательной, либо к исполнительной ветвям власти Российской Федерации в зависимости от выполняемых ими функций.





Что же касается прокуратуры Российской Федерации, то здесь необходимо констатировать тот факт, что ее место в системе государственного устройства в данный момент определено не вполне удачно и требует серьезных корректировок.





Очевидным является тот факт, что принцип разделения властей делит ее соответственно на три ветви, в то время как глав Конституции, в которых согласно доктрине конституционного права находятся регулирующие деятельность органов власти нормы, четыре. В связи с этим встает вопрос о месте и роли Президента Российской Федерации в свете принципа разделения властей. Данный вопрос достаточно актуален не только для конституционного, но и для гражданского процессуального права, учитывая право Президента Российской Федерации на обращение в суд <16>.





--------------------------------





<16> Такое право прямо указано в ряде федеральных законов. В частности, право Президента Российской Федерации на обращение в суд предусмотрено ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации.









С учетом принципа разделения властей получается, что в порядке ст. 46 ГПК РФ в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц от своего имени могут обратиться органы государственной власти, т.е. органы власти законодательной, исполнительной и судебной.





Возможность обращения в суд первых двух указанных органов порождает вопрос только уточнения их правового и процессуального статуса и состава. По поводу возможности обращения в суд судебных органов, как это следует из буквального содержания ст. 46 ГПК РФ, согласно конституционному принципу о разделении органов государственной власти, возникают серьезные вопросы, связанные с сущностью и целями судебной власти в Российской Федерации.





Учитывая конституционные гарантии независимости судебной власти, представляется, что ее главная задача (функция) - осуществление правосудия. В связи с этим является совершенно недопустимым участие судебной ветви власти в защите прав, свобод и интересов других лиц, наряду с властью законодательной и исполнительной, в гражданском судопроизводстве в качестве процессуальных истцов или заявителей (как это следует из буквального понимания норм процессуального законодательства).





На наш взгляд, следует согласиться с мнением исследователей, полагающих, что "в соответствии с Конституцией точнее говорить не о "расплывчатых" государственных органах, а о трех ветвях власти..." <17>.





--------------------------------





<17> Габричидзе Б.Н. и др. Административное право России: Учеб. М.: Проспект, 2009. С. 11.









В связи с этим на первый план выдвигается вопрос об изменении целого ряда статей ГПК РФ и АПК РФ, в которых используется правовая конструкция "орган государственной власти" или "государственный орган".





В то же время отдельные статьи указанного процессуального законодательства используют рассматриваемую нами терминологию вполне оправданно. В частности, указание ст. 16 АПК РФ и ст. 13 ГПК РФ на обязательность судебных актов (постановлений), в том числе и для органов государственной власти, вполне оправданно, так как их обязательность распространяется на органы как законодательной, исполнительной, так и судебной ветвей власти.





Таким образом, анализ изложенных выше обстоятельств позволяет прийти к следующим выводам по поводу привлечения и участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве исследуемых нами органов.





Употребление в отдельных статьях процессуального законодательства для обозначения одних и тех же органов разных терминов (в одних - случаях "органы государственной власти", в других - "государственные органы") как синонимов не соответствует сущности указанных органов. Представляется, что понятие "государственные органы" следует трактовать шире, нежели понятие "органы государственной власти". В связи с этим целесообразно привести в соответствие нормы АПК РФ и ГПК РФ, где в принципе допустимо использование указанной терминологии, обозначая указанные органы именно как органы государственной власти.





Использование в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве понятий "органы государственной власти" и "государственные органы" в отдельных нормах ГПК РФ и АПК РФ противоречит действующему конституционному принципу разделения властей, так как указанные в Кодексах органы должны относиться к одной из этих ветвей власти. Речь прежде всего идет о нормах ст. ст. 46, 47 ГПК РФ и ст. 53 АПК РФ, определяющих процессуальное положение указанных субъектов в судопроизводстве.





В связи с этим с учетом действия конституционного принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную представляется целесообразным обозначать органы, которым предоставлено право участия в гражданском судопроизводстве от своего имени в защиту интересов других лиц, как органы законодательной власти и органы исполнительной власти, исключив при этом соответственно органы судебной власти Российской Федерации.